最高法院判例:农村集体土地征收补偿义务主体的确定
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作者:裁判文书网    来源:行政复议处     时间:2018-08-28 11:23    浏览次数:


中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

2018)最高法行申1995

再审申请人(一审起诉人、二审上诉人):上海蝶球阀门技术开发部。住所地:上海市闵行区莲花南路****号。

法定代表人:王加新,经理。

再审申请人上海蝶球阀门技术开发部(以下简称上海蝶球开发部)诉上海市闵行区人民政府(以下简称闵行区政府)履行征收补偿法定职责一案,上海市第一中级人民法院于2017316日作出(2017)沪01行初61号行政裁定,对上海蝶球开发部的起诉不予立案。上海蝶球开发部不服提起上诉后,上海市高级人民法院于201777日作出(2017)沪行终177号行政裁定,驳回上诉,维持一审裁定。上海蝶球开发部仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

一、二审法院经审理查明:2017127日,上海蝶球开发部向上海市第一中级人民法院提起行政诉讼,其诉称:2000年,上海蝶球开发部与上海市闵行区塘湾村委会(以下简称塘湾村委会)、上海申闵实业有限公司(以下简称申闵公司)签订《房地产权转让合同》,由上海蝶球开发部有偿取得上海市莲花南路3218号两块集体建设用地使用权,以及地上房屋等所有权。之后,闵行区政府发布沪闵府征告〔2011〕第73号《征收土地方案公告》,征收包括上述集体建设用地在内的上海市吴泾镇莲花路西南潮浜南地块集体土地。20135月,该地上房屋等建筑物被非法征收、拆除,且上海蝶球开发部至今未得到相应合理补偿。2016724日,上海蝶球开发部向闵行区政府书面申请履行土地房屋征收补偿法定职责,闵行区政府不予答复。请求:判令闵行区政府依法履行案涉土地房屋征收补偿法定职责;采取补救措施,对上海市莲花南路3218号两处建设用地上,由上海蝶球开发部经合同转让并独资建造的房屋、水泥场地等,依法给予征收补偿。

一审法院认为:上海蝶球开发部曾多次向法院提起诉讼,尚无生效裁判和证据可以证明闵行区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物,因此,上海蝶球开发部申请闵行区政府履行征收补偿职责缺乏事实和法律依据,本案不属于行政诉讼受案范围,不符合法律规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项、第五十一条第二款规定,裁定对上海蝶球开发部的起诉不予立案。

二审法院认为:上海蝶球开发部曾多次向法院起诉,尚无生效裁判和证据可以证明闵行区政府征收、拆除了申请人所有的房屋等建筑物。上海蝶球开发部起诉所涉事项并非由行政机关依当事人申请而应履行之职责,故其起诉不符合起诉条件。一审法院裁定对其起诉不予立案,并无不当,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

上海蝶球开发部向本院申请再审,请求:撤销一、二审法院裁定,指令一审法院受理本案。其申请再审的主要事实与理由为:依法征收、合法拆除案涉房屋是闵行区政府依法应当履行的法定职责,闵行区政府在征收案涉集体土地时,没有对地面上房屋实施征收补偿,侵害了再审申请人作为相应集体土地使用权人和房屋所有权人的财产权益。再审申请人也曾多次、分别起诉闵行区政府等行政机关违法征收拆迁行为,但目前尚无生效裁判予以支持。再审申请人符合请求闵行区政府履行征收补偿法定职责的条件,一、二审法院依法应当受理本案并作出实体处理。

本院经听证查明以下案件事实:上海蝶球开发部提交的1990720日《上海县土地使用权申请登记表》,载明:上海县塘湾乡塘湾村委会(办公室)单位性质为“集体”,土地权属为“集体”,土地用途为“村事业”,申报面积为880平方米(合1.32市亩)。19901227日,原上海县人民政府同意核发土地使用证。2000418日,甲方塘湾村委会与乙方上海蝶球阀门厂签订的《房地产权转让合同》,载明:甲方转让办公用地使用权土地约1.32亩(880平方米)、两幢楼房分别约为392平方米、288平方米及场地、附属用房等固定建筑物产权给乙方,乙方支付人民币40万元;另有甲方未征用在使用的2亩非耕地由乙方申请,甲方按每亩6万元包办征用手续齐全;甲方负责办理房地产权证过户手续;并对支付方式及期限、房地产权转让过户手续及征地手续完成期限等作出约定。20021017日,塘湾村委会和上海蝶球阀门厂签订《补充协议书》,就上述转让合同及2001413日签订《代补充合同》中增加的4.5亩土地费用作出调整。

上海蝶球开发部提交的上海市闵行区房屋土地管理局2002531日作出的闵处罚第2220020055号《行政处罚决定书》载明:申闵公司于20014月未经市、区人民政府依法批准,非法占用土地4585平方米建造上海蝶球阀门厂厂房,决定罚款41265元。2003721日,上海市闵行区规划管理局核发沪地闵〔20031207号《建设用地规划许可证》,载明:用地单位为申闵公司,用地项目名称为上海蝶球阀门厂,用地位置为吴泾镇塘湾村五、六队,用地面积5152平方米。2003822日,闵行区政府作出闵府土〔2003409号《关于同意吴泾镇上海申闵实业有限公司违法用地、擅自建造“上海蝶球阀门厂”申请补办土地使用手续的通知》,载明:用地计划已经沪府土用〔200345号文批准我区2002年度第104号批次农用地转用,同意使用土地4585平方米(折0.4585公顷),定界编号2002-1392003917日,闵行区政府核发〔2003〕闵府土书字第0354号《建设用地批准书》,载明:批准用地面积4585平方米,土地所有权性质“集体”,土地取得方式“使用”,土地用途“工业”。

上海蝶球开发部提交的20041229日甲方申闵公司(塘湾村委员会)与乙方上海蝶球阀门厂(研究所)签订《协议书》,主要内容包括:“……二、关于二幢办公楼和1.32亩土地的产权过户手续,及新增加土地(五十年使用权)和新建、改建房屋的产权证书由甲方负责继续办理。在有关证书未办好期间,乙方应实际拥有对上述房屋和土地的全部权利(相当于已有产权证书的全部权利)。如遇市政或商业拆迁,甲方应负责乙方享受到全部的政策性拆迁费。三、甲方同意乙方在厂区内新建1296平方米的车间。……五、按上述三项合同标的,乙方应支付给甲方的总费用还缺少70万元整,乙方在2004年底支付30万元,2005年底再支付14万元,其余26万元在有关证书办齐后半年内付清,如遇拆迁,甲方有权在拆迁费中先予扣留。”2005328日,申闵公司和上海蝶球阀门厂签订《〈协议书〉修改条款》,将上述《协议书》第三条修改为:甲方同意乙方在厂区内新建简易辅助用房约1300平方米,并同意乙方将原塘湾村二幢办公楼房,改建为企业职工住房。

上海蝶球开发部提交的20111122日上海市人民政府发布沪府土〔2011863号《关于批准闵行区人民政府2011年第二十五批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》,载明:批准闵行区本批次征收农村集体土地15981.8平方米。该《通知》所附《闵行区2011年度第25批次建设项目土地明细表》,载明:吴泾镇莲花路西南潮浜南地块储备项目(环保整治返征地),被用地单位为申闵公司(2003-409)建设用地计4585平方米,塘湾村委会建设用地计829.4平方米,土地属性均为集体土地。20111221日,闵行区政府发布沪闵府征告〔2011〕第73号《征收土地方案公告》,载明:根据沪府土〔2011863号批文批准,征收吴泾镇塘湾村5615981.8平方米,其中农用地5683.4平方米、建设用地9404.5平方米、未利用地893.9平方米,要求被征收土地范围内的土地所有权人(农民集体经济组织)、使用权人凭土地权属证书、财产权凭证等办理征地补偿登记。

上海蝶球开发部提交的201229日塘湾村委会、申闵公司向上海蝶球阀门厂发出《通知》,告知:根据沪府土〔2011863号《通知》精神,上海蝶球阀门厂需整体拆迁。201246日,受上海紫竹科学园区吴泾镇开发办公室(以下简称闵行区吴泾镇开发办)委托的上海申价房地产评估有限公司出具沪申价房估〔2012〕第1184号《房屋动拆迁补偿估价报告》,载明:对吴泾镇莲花南路3218号上海蝶球阀门厂的房屋建筑物(房屋建筑面积3530.61平方米)及相关的附属物,评估现值为5565568元。2012420日,上海市闵行区吴泾镇人民政府规划建设和环境保护办公室(以下简称闵行区吴泾镇规划办)出具《关于上海蝶球阀门厂有证(有效)建筑面积的认定意见》,认定:有证(有效)建筑面积为1944.02平方米。2012518日,上海市闵行区吴泾镇动迁办(资产补偿)(以下简称闵行区吴泾镇动迁办)出具《闵行区国家征地补偿(汇总、明细)表》,载明:上海蝶球阀门厂作为被补偿单位,含建筑物、室内装修、附属物、机器设备搬迁、停产停业损失补偿及集体土地使用权取得费用等补偿金额计6214969元。

后因未能与上海蝶球开发部达成补偿安置协议,相关行政机关即不再认可上海蝶球开发部为被征收人和被补偿人,转而与塘湾村委会及村属企业申闵公司洽谈、协商补偿安置事宜。

20135月,闵行区吴泾镇规划办出具《关于塘湾村民委员会(原村委办公室)及上海申闵实业有限公司(蝶球阀门厂)有证(有效)建筑面积的认定意见》,认定:有证(有效)建筑面积1944.02平方米分别认定为塘湾村委会和申闵公司。2013510日,甲方闵行区吴泾镇开发办与乙方申闵公司签订《动迁补偿协议书》,载明:甲方支付乙方含建筑物、装修、附属物、设备、停产停业损失等动迁补偿费用计3663268元,乙方于2013516日前搬迁完成,逾期作自愿放弃,不动产由乙方自行委托有资质的拆房队负责拆除。同日,甲方闵行区吴泾镇开发办与乙方塘湾村委会签订《动迁补偿协议书》,载明:甲方支付乙方含建筑物、装修、附属设施、停产停业损失等动迁补偿费用2706054元,乙方于2013516日前搬迁完成,逾期作自愿放弃,不动产由乙方自行委托有资质的拆房队负责拆除。

2013516日,上海蝶球开发部的涉案房屋被拆除。

另查明:2016724日,上海蝶球开发部向闵行区政府提交《申请闵行区政府依法履行负责房屋征收补偿工作的法定职责》书面申请,闵行区政府收到该件后按信访程序转至吴泾镇人民政府(以下简称吴泾镇政府)处理。吴泾镇政府于201681日作出《不予受理告知单》,告知对上海蝶球开发部反映的问题不予受理。

再查明:2007年,上海蝶球阀门厂变更登记为上海蝶球阀门技术开发部。

本院认为:

一、关于农村集体土地征收补偿义务主体的确定问题

《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定,农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后,由市、县人民政府组织实施,按具体建设项目分别供地。《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条规定,区(县)人民政府负责本行政区域的征地房屋补偿工作。区(县)土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。区(县)土地管理部门下属的征地事务机构具体实施征地房屋补偿工作。同时,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定,违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。《征收土地公告办法》第十四条第二款规定,未依法进行征地补偿、安置方案公告的,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿、安置手续。《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条规定,宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿,且拒不交出土地的,由区(县)土地管理部门责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。区(县)土地管理部门作出责令交出土地决定的,应当出具行政决定书。宅基地使用人或者房屋所有人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁的,由区(县)土地管理部门依法申请人民法院强制执行。

依照上述法律规范规定,现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收,并由国家依法给予公平合理补偿的制度;市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等,虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后,应当依法以自己名义作出征收决定,并在无法就补偿安置达成协议时,另行以自己名义依法作出补偿决定;但前述法律规范规定的不明确,并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。职权之所在,即义务之所在,也即责任之所在。市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋,也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。

考虑到征收与补偿程序的多阶段性、组织实施形式的多样性以及地方人民政府与其组成部门分工合作的统一性,并考虑集体土地征收行政效能等因素,市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案等方式,要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地房屋征收补偿工作,甚至委托乡镇人民政府、区(县)征地事务机构等主体参与征收与补偿的协商、与被征收人签订补偿安置协议。但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体,也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格,更不能认为市、县人民政府即因此免除了法定的补偿安置义务;而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神,将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。即使在集体土地征收实践中,与被征收人签订补偿安置协议的主体多元,既包括市、县人民政府、土地管理部门,也包括乡镇人民政府、区(县)征地事务机构甚至项目指挥部等临时性征收实施单位,基于合同相对性和支持协商对话原则,应当支持市、县人民政府对其他主体签订的补偿协议效力的认可;但仍需坚持在未能与被征收人签订补偿安置协议的情况下,市、县人民政府或其指定的土地管理部门应以书面形式作出补偿安置决定等,履行补偿安置义务。总之,农村集体土地征收补偿形式虽然多样,参与主体虽然多元,但如果补偿安置问题无法通过协商或签订协议方式解决,且无法定主体作出补偿决定,又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判,则合法房屋的被征收人可以依法请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法履行补偿安置职责,要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。依法发布《征收土地方案公告》的市、县人民政府,不能以未实施强制拆除行为为由,而否定其应依法进行补偿安置的义务;即使认为被征收人补偿安置诉求“要价过高”,依法无法满足,亦应在合理期限内及时作出书面的补偿决定,并依法告知救济途径;而不能怠于履行补偿安置职责,或者以反复协商代替书面决定,甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决,造成既损害被征收人补偿安置权益,又提高补偿安置成本。人民法院亦不能以市、县人民政府或其指定的土地管理部门并非补偿安置义务主体甚至并非征收主体为由而裁定不予立案。

二、关于未取得房屋所有权证但长期实际使用房屋的权利人的权利保护问题

本案中,上海蝶球开发部与塘湾村委会于20004月签订协议,由上海蝶球开发部自塘湾村委会处受让1.32亩集体建设用地使用权、两幢楼房及附属设施等地上建筑物产权,并约定由塘湾村委会负责办理房地产权过户手续。上海蝶球开发部与塘湾村委会、申闵公司还分别于2002年、2004年及2005年签订相关协议,就增加的集体土地使用权及相应费用作出约定,还约定塘湾村委会及申闵公司均认可上海蝶球开发部拥有对涉案房屋和土地相当于产权证书的相应物权。上述协议是否合法有效,直接影响上海蝶球开发部能否成为适格的被征收人,同时影响其是否享有补偿安置的请求权。

首先,根据原上海县人民政府19901227日核发的《上海县土地使用权申请登记表》记载,本案协议转让的是塘湾村委会所属的集体经营性建设用地上已经建成的不动产,而非宅基地和耕地,因此并不违反《中华人民共和国土地管理法》相关禁止性规定。其次,结合上海蝶球开发部与塘湾村委会、申闵公司续签的系列协议、上海市闵行区相关部门对申闵公司未经批准非法占地建造上海蝶球阀门厂作出处罚决定后批准补办土地使用手续并核发建设用地批准书等情形,根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十一条规定,涉案协议所转让的土地已经取得建设用地使用权。再次,涉案的建设用地使用权可以依法转让。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。由此可见,我国法律允许集体建设用地在特定的情况下可以依法转移。最后,涉案集体土地转让符合改革方向。参照2010年上海市《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》第六条规定,凡符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得的农村集体建设用地使用权,原则上均可流转。第七条规定,依法取得的农村集体建设用地,可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目。

综合上述法律、地方性法规及规范性文件等规定可知,涉案不动产转让协议以及之后签订的相关协议并不违法,转让协议合法有效。上海蝶球开发部未按约定取得建设用地使用权证和房屋所有权证,系塘湾村委会未及时履行协议约定所致。双方在系列协议中均约定由塘湾村委会负责办理房地产权过户手续,塘湾村委会在约定中认可上海蝶球开发部拥有对涉案房屋和土地的全部权利,如遇拆迁,塘湾村委会负责上海蝶球开发部享受全部的政策性拆迁费。因此,由于案涉房地产长期以来一直由上海蝶球开发部实际占有、使用并经许可自建了部分房屋,相关转让协议等也已经明确约定其拥有全部权利,因而上海蝶球开发部是适格的被征收人和补偿安置对象。

事实上,相关行政机关对上海蝶球开发部作为被征收人的身份原本并无异议。闵行区政府于20111221日发布《征收土地方案公告》后,塘湾村委会、申闵公司向上海蝶球阀门厂发出《通知》,告知上海蝶球开发部需整体拆迁。20124月,闵行区吴泾镇规划办亦对上海蝶球开发部厂房的有证(有效)面积作出书面认定。20125月,闵行区吴泾镇动迁办还认定上海蝶球开发部作为被补偿单位的补偿金额为6214969元。可见,本案征收主体明知被征收建设用地和房屋的权利人为上海蝶球开发部,并出具了面积认定书且就补偿金额进行协商,后仅因协商未果,转而以塘湾村委会和申闵公司作为被补偿主体,并继而签订了补偿安置协议。而此协议约定补偿的房屋、设备与停产停业损失,均系上海蝶球开发部的合法权益。故上海蝶球开发部有权利主张其应得到相应的征收补偿,具有提起要求闵行区政府履行补偿安置职责之诉的原告主体资格。

三、关于上海蝶球开发部是通过民事诉讼还是行政诉讼主张补偿安置权益问题

上海蝶球开发部是通过民事诉讼还是行政诉讼,更有利于维护权益,亦是本案处理方式的主要考量因素。如仅起诉塘湾村委会、申闵公司返还补偿款项,必然受限于只能取得前述补偿安置协议已经确定的补偿安置权益;如主张塘湾村委会、申闵公司与闵行区吴泾镇开发办因无权处分而签订的补偿安置协议无效,仍无法直接、一次性解决补偿安置纠纷。而且,上海蝶球开发部先后提起过多起民事诉讼、行政诉讼,补偿安置问题至今未得到解决。因此,在双方既不能通过协商或签订协议方式解决,且无法定主体作出补偿决定,又无生效裁判对补偿安置问题进行过裁判的前提下,通过请求市、县人民政府及其指定的土地管理部门履行补偿安置职责的方式,由闵行区政府及其指定的土地管理部门承担土地征收补偿的法定义务,既有利于明确农村集体土地征收中有且仅有政府才是补偿义务主体,还有利于强化市、县人民政府及其指定的土地管理部门对乡镇人民政府、区(县)征地事务机构配合和具体实施补偿安置工作的监督职责。

综上,上海蝶球开发部已经提供初步证据证明房屋系在闵行区政府组织实施征收过程中被拆除,而闵行区政府及闵行区土地管理部门也分别系《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条第一、二款所规定的负责征地房屋补偿工作主体和组织实施征地房屋补偿工作主体,其诉请闵行区政府履行补偿安置职责,符合登记立案条件。一、二审法院认为尚无生效裁判和证据可以证明闵行区政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物,从而并非补偿安置义务主体的认定,系对《中华人民共和国土地管理法》确立的集体土地征收与补偿制度的错误理解,属于适用法律错误。在既无补偿安置协议,也无包含补偿内容的决定,又无生效裁判解决补偿问题的情形下,闵行区政府及闵行区土地管理部门即使未实际参与组织、指挥或者委托强制拆除,可以不承担强制拆除的法律责任,但并不能否定其因代表国家征收而形成的对被征收人合法房屋补偿安置之法定职责,也不能否认闵行区政府或闵行区土地管理部门具有依法作出包含补偿安置内容的决定之法定义务。上海蝶球阀门技术开发部的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定,裁定如下:

一、本案由本院提审;

二、提审期间,中止原裁定的执行。

审判长  耿宝建

审判员  王晓滨

审判员  白雅丽

二〇一八年六月二十八日

书记员  于 露

 


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