最高法院判例:政机关违法未制作或者未保存政府信息
不是政府信息公开案件审查对象
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作者:行政复议处    来源:行政复议处     时间:2018-07-18 09:35    浏览次数:

【裁判要旨】

为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息,公民、法人或者其他组织在进行内容描述时,一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体,是否能够检索、查找到该政府信息时,要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系,只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别,不会发生歧义,可以进行查找检索,行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复;更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由,不予提供。

 

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申123号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):周学宪,女,1954年7月23日出生,汉族,住上海市虹口区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):上海市杨浦区人民政府。住所地:上海市。

法定代表人:谢坚钢,区长。

再审申请人周学宪诉被申请人上海市杨浦区人民政府(以下简称杨浦区政府)政府信息公开一案,上海市(2015)沪二中行初字第220号行政判决,驳回周学宪的诉讼请求。周学宪不服,向上海市高级人民法院提起上诉,上海市高级人民法院于2016年12月21日作出(2016)沪行终734号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。周学宪仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、毛宜全参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

一、二审法院审理查明,杨浦区,要求获取平凉,上海市杨浦区住房保障和房屋管理局(以下简称杨浦区房管局)向杨浦区政府申请强制拆迁,拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时的拆迁人的协商方案。同月28日,杨浦区政府通知周学宪于2015年9月7日前补正。周学宪于2015年8月31日填写补正申请表,将所需信息的内容描述为:根据《上海市杨浦区房屋拆迁行政强制执行暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第七条第三项规定,要求获取平凉,拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时的拆迁人的协商方案。2015年9月8日,杨浦区政府告知周学宪延长15个工作日予以答复。同月16日,杨浦区政府再次要求周学宪于同月23日前予以补正。2015年9月22日,周学宪填写补正申请表,对所需信息的内容描述为:我的申请很明确:根据《暂行规定》第七条第三项规定,要求获取平凉,拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时的拆迁人的协商方案。杨浦区政府经审查后,于2015年10月12日作出杨府信(2015)第26号-非申告《非政府信息公开申请告知书》(以下简称被诉告知行为),答复周学宪其提交的材料申请内容不明确,不符合《上海市政府信息公开规定》(以下简称《规定》)第二十一条规定的政府信息公开的申请要求,不适用于《规定》,不再按照《规定》作出答复。

上海市:当事人申请公开政府信息,需有明确的政府信息内容,包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。本案中,周学宪经两次补正后,要求获取的信息是“拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时的拆迁人的协商方案。”杨浦区政府认为双方协商是一个持续的过程,会以多种形式进行多次协商,是一个动态的过程,“协商时拆迁人的协商方案”体现在拆迁各个阶段的多份材料中,具有不确定性,难以指向某一特定的文件材料。杨浦区政府据此认定周学宪提交的材料申请内容不明确,并无不可,遂判决驳回周学宪的诉讼请求。周学宪不服提起上诉后,上海市高级人民法院以基本相同的事实和理由驳回上诉,维持一审判决。

周学宪向本院申请再审,请求:1.依法撤销(2016)沪行终734号判决并依法改判或发回重审。其申请再审的事实和理由为:一、二审判决认定事实证据不足,适用法律错误。政府信息公开申请只需要提供政府信息的内容描述,并没有要求提供文件名称等要求,作为普通公民,也没有能力知道文件的名称和文号。《暂行规定》第七条第三项规定,杨浦区房管局申请强制执行时,应当提交书面申请,并附下列材料:……(三)拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时拆迁人的协商方案。该方案不仅是杨浦区政府在履行职责过程中获取的,以一定形式记录、保存的信息,而且还属于其应主动公开范畴。由于开发商始终没有就拆迁补偿事宜与周学宪进行过协商,这个“协商方案”根本就不存在,被申请人应该答复的是“不存在”,而不是以“不明确”来掩盖事实真相。

本院认为:

一、如何判断政府信息公开申请内容是否明确问题

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第二十条第二款第二项规定,公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的,应当提交政府信息公开申请,申请中应当包括申请公开的政府信息的内容描述。实践中,为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息,公民、法人或者其他组织在进行内容描述时,一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体,是否能够检索、查找到该政府信息时,要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系,只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别,不会发生歧义,可以进行查找检索,行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复;更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由,不予提供。另外,根据《信息公开条例》第二十一条第四项的规定,申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。因此,行政机关认为申请人的申请内容不明确、不具体,难以查找和检索的,应当告知申请人对申请内容作出更改或补充,申请人拒绝更改或补充的,行政机关才能不予支持。

本案中,再审申请人周学宪申请公开的内容经数次更改和补充后,已经十分明确和具体,即要求公开《暂行规定》第七条第一款第三项所规定的杨浦区房管局申请强制执行时所附的拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时拆迁人的协商方案。该协商方案虽然名称、表现形式无统一规定,在每一个个案拆迁中也可能不同,但协商方案本身是规范性文件明确规定的,因此周学宪申请的内容也是明确具体的,并不存在被申请机关不能够识别的问题。因此,杨浦区政府认定周学宪提交的材料申请内容不明确,进而作出被诉告知行为,不符合《信息公开条例》的相关规定,应予纠正。

但是周学宪有权申请公开协商方案,与杨浦区政府是否应该或者能够公开协商方案,是两个不同的问题。杨浦区政府履行公开该协商方案职责的前提是,其实际保存了该协商方案。而从本案周学宪的再审申请书来看,其申请再审时主张“由于开发商始终没有就拆迁补偿事宜与原告协商过。这个协商方案根本就不存在,原审被告应该答复的是‘不存在’而不是以‘不明确’来掩盖事实真相”;杨浦区政府也辩称“双方协商是一个持续的过程,会以多种形式进行多次协商,是一个动态的过程,‘协商时拆迁人的协商方案’体现在拆迁各个阶段的多份材料中,具有不确定性,难以指向某一特定的文件材料”。因此,虽然《暂行规定》第七条第一款第三项规定,杨浦区房管局应当向杨浦区政府提供拆迁人出具的协商方案,但从双方当事人诉辩意见可知,杨浦区政府并不保管该协商方案。因而,本案杨浦区政府作出的被诉告知行为虽然存在违法之处,但根据现有证据和查找情况,其即使最终进行了书面答复,也只能告知周学宪该政府信息不存在。而从周学宪再审申请依据的事实和理由来看,其申请政府信息公开的目的并非是获取信息,而是要求杨浦区政府作出涉案信息并不存在的答复,此与《信息公开条例》的立法目的也并不相符,不能实现公开政府信息的目的。因此,为减少诉累,本院对一、二审驳回周学宪诉讼请求的判决结果,仍予以维持,但对杨浦区政府答复理由及一、二审判决理由,依法予以指正。

二、关于政府信息不存在的处理问题

政府信息公开案件,一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应的政府信息以及是否应予公开问题,而并不审查行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法问题。行政机关违法未制作或者未保存政府信息问题,属行政机关不依法履行职责范畴,并不是政府信息公开案件审查对象。当然,行政机关如以信息不存在为由拒绝提供政府信息的,应证明其已尽到合理检索义务。具体到本案中,拆迁人是否制作协商方案、杨浦区房管局是否向杨浦区政府提供协商方案,以及杨浦区政府是否依法保存该协商方案、是否存在违反《暂行规定》第七条第一款第三项关于协商方案的规定,均不属本政府信息公开案件审查范围。

综上,再审申请人周学宪的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人周学宪的再审申请。

审 判 长 耿宝建

审 判 员 白雅丽

审 判 员 毛宜全

二〇一七年四月十七日

 

法官助理 孙辉妮

书 记 员 周 萍

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