2017年合法性审查监督处工作总结
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作者:合法性审查监督处    来源:合法性审查监督处     时间:2018-02-28 15:56    浏览次数:

     2017年,合法性审查监督处在办党组的正确领导下,在兄弟处室的密切配合下,贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以《法治政府建设实施纲要(20152020年)》的基本任务为主要目标,积极履行合法性审查和监督职能,大力推进政府文件科学化、合法化,较好的完成了全年各项工作任务。

一、主要工作完成情况

(一)推进政府决策科学化、民主化,做好政府文件合法性审查工作

1、合法性审查基本情况。截至目前,审查各类文件346件,自治区政府文件320件,其他征求意见26件。在自治区政府文件中,规范性文件244件,重大行政决策66件(重大资金使用35件),合同协议10件。提出具体意见的96件,共提出意见179条,提出的意见主要集中在违法设定行政许可的前置条件、设定行政处罚、规定临时机构的行政管理职权、与法律法规和国家文件规定不符、制定程序不规范等方面,从制定源头上保障了自治区政府规范性文件的合法有效。为了使合法性审查流程规范化、科学化,我们建立了文件全过程记录单制度,在办里实行协同化办公后,又对记录单进行了调整,记录与政府办公厅和起草部门的联系和协调的有关情况,作为对OA运转的补充。

2积极作为,承担新的审查任务2017527日我处更名为合法性审查监督处,在职能上增加了对自治区政府合同、协议的审查职能,20176月,布小林主席指示,以后办公厅所有涉及到大额资金使用和其他重大行政决策都要转到法制办审查。2017912日,政府办公厅按照国务院要求,所有政府的文件都要进行公平竞争审查。5月至今,收到合同协议共10件,7件为框架协议,3件为PPP协议和欧洲投资银行的协议,我们均转交自治区政府法律顾问,由其出具律师意见。大额资金使用和其他重大行政决策文件66件。同时每件文件都需要甄别是否涉及公平竞争的18条标准。这三项审查任务的并入,给处室的审查工作带来极大的挑战。这类文件的特点是专业性强、涉及专业领域广、上位法依据不明确、时间紧,而且大部分都要上政府常务会或者主席办公会研究,都是自治区政府的重大决策。面对新情况新任务,我们及时调整审查思路和审查方式,一方面,加强学习,确保自治区重大行政决策和合同、协议的合法性,另一方面,在必要的时候借助外力开展合法性审查工作。在涉及到国际法、国际私法、银行法、保险法、预算法、审计等不常见的专业领域,借助高校专家、财政厅、审计厅等相关专家解决燃眉之急。

3建章立制,为做好合法性审查工作提供保障。为了更好的规范合法性审查工作,明确合法性审查工作流程,我们制定了《内蒙古自治区人民政府法制办公室文件合法性审查工作规程》(内政法发201786号),从合法性审查的范围、时限、审查标准、合法性审查意见分类等方面对合法性审查工作进行了规定。针对在合法性审查过程中出现的,审查意见取决于审查人员能力的问题,我们按照法律法规的要求,结合多年工作经验起草了《规范性文件合法性审查标准体系》,将合法性审查标准细化为形式审查、制定程序审查和内容审查三类118条标准,其中包括形式审查10条标准、制定程序是否完备8条标准,在制定内容中又区分制定主体、行政许可、行政处罚、行政收费、与国家文件不一致、限制公民、法人和其他组织权利或者增加其义务、与国家文件的重复率、公平竞争等九类100条标准。计划在年底前征求意见,进一步调研论证,使其科学化、精细化,具有可操作性。

4与时俱进,改进合法性审查意见书。根据今年的任务和要求,我们对合法性审查意见书从形式到内容进行了及时规范,分合同协议、重大行政决策、规范性文件三类出具不同形式的意见书,但意见书的内容统一规范化、科学化,让每一份合法性审查意见书都能够做到,基本阐述文件制定机关、背景、依据、涉法内容,特殊文件需要说明主要争议内容、主要涉法内容是否合法,没有上位法和国家文件依据的,说明自治区实际情况及其合理性。让每一份合法性审查意见书都能够清晰的反映出被审查文件的程序和实体是否合法、适当,依据是否充分,是否符合自治区实际。

(二)加大备案监督力度,将所有规范性文件纳入监督范围

1、备案监督基本情况。截至目前,收到盟市和自治区委办厅局报送备案规范性文件515件,我们在规定时限内,从文件制定权限、制定程序和文件内容三个方面进行审查,对于报送不规范或者程序不合法的文件及时提出意见,要求部门和盟市补充材料和补正程序,对于文件中内容有异议的及时与部门和盟市沟通,建立处内疑难问题集体讨论制度。共发现违法文件5件,已经由起草部门自行纠正。认真履行规范性文件统计分析制度,在2017年第一季度前,对全区规范性文件制定和备案情况进行统计分析,并将《2016年度全区规范性文件制定和备案审查情况统计分析》(内政法发201738号)印发全区,指导全区规范性文件备案工作。

2首次开展集中备案审查。928日,召开委办厅局集中备案审查座谈会,在2017年报送备案的规范性文件中选择了5个有代表性的文件,提交座谈会专家审查。集中备案审查在几个方面做了有益尝试:审查主体由政府法制机构转变为法学专家;审查形式上由书面审查转变为面对面沟通;审查方式上由单方审查变为多元讨论;审查内容上从合法性审查扩大到合法性、适当性、技术规范审查;参与主体由部门的法制机构扩大到部门起草处室。集中备案审查提高了部门起草处室对规范性文件制定的重视,推动了法律顾问参与部门文件制定的重要作用,同时起到了以部分厅局的典型示范推动全局工作的显著效果。

3直报备案工作新尝试。为了更好的发挥指导全区规范性文件制定和备案监督职能,针对目前旗县政府规范性文件制定工作薄弱和发展不平衡等问题,我们提请办里印发《关于开展示范点规范性文件直报备案审查工作的通知》(内政法发201724号),于2017年初开展了部分旗县向自治区直报备案工作。从国务院法制办和自治区确定的示范点中选择了15个旗县市区作为第一次直报备案的示范点。到目前为止,收到备案文件70件,审查出有违法情形的4件,已经由起草单位自行纠正。直报备案工作是对示范点工作的检查和考核,能够了解旗县级政府规范性文件制定的特点和水平,促进旗县市区提高规范性文件制定工作,同时也是对盟市政府法制机构是否有效履行指导和监督职能的一种考核方式。盟市和旗县对直报备案工作都非常重视,经过这一年的尝试,这项制度应当加以总结和推广。

(三)开展规范性文件清理工作

2017年的清理工作任务繁重,主要有四项清理工作,其中有按照国务院和自治区政府要求组织实施的全区政策性文件的清理、“放管服”改革专项清理、生态文明建设和环境保护政策专项清理,以及自治区政府二年一次的定期清理,包括自治区各级政府及其部门规范性文件清理。1.“放管服”改革涉及的规范性文件清理工作已经圆满完成。已经形成书面报告报送自治区政府,政府已经报送国务院。清理结果如下:自治区共清理规范性文件4378件,已经废止258件,拟废止77件,已修改12件,拟修改153件。2.与生态文明建设和生态环境保护不符的规范性文件清理工作圆满完成。已经将清理结果形成报告报送国务院法制办。清理结果如下:自治区共清理规范性文件4378件,已经废止141件,拟废止21件,已修改18件,拟修改13件。3.自治区政府本级规范性文件清理工作已经初步完成,并将清理结果报送自治区政府,政府常务会通过后由自治区政府向社会公布。清理结果如下:自治区政府本级现行有效的规范性文件761件,经过广泛征求意见,认真论证和甄别,拟继续有效的文件606件,拟废止117件,拟修改38件。12个盟市和自治区48个委办厅局的清理结果正在进行汇总,到目前为止,还有6个委办厅局的清理结果尚未报送,拟在清理结果全部报送上来后,形成《2017年规范性文件清理工作情况通报》印发全区。4.政策性文件的清理结果与规范性文件的清理结果有重复之处,本着既要保证清理结果的科学性,又避免重复清理的弊端,我们认真汇总政策性文件和规范性文件清理结果,努力做到不遗漏任何清理成果,形成全面科学的清理结果。

(四)其他工作

     20176月和9月,先后两次参加自治区人大常委会在通辽和阿拉善组织的规范性文件备案审查培训会议,并在大会做发言,介绍了政府多年来规范性文件开展情况,宣传了政府规范性文件工作开展经验,扩大了影响,进一步增强了党委、人大和政府的规范性文件联席工作机制。201711月,参加了我办在鄂托克前旗举办的政府立法培训班,提高了工作人员能力和水平。

二、取得的主要成效和存在的问题

   (一)取得的主要成效

1.自治区重大行政决策合法性审查成效显著。按照十八届四中全会中关于加强重大行政决策和规范性文件合法性审查的要求,自治区大力推进重大行政决策合法性审查工作,自治区政府所有重大行政决策都必须履行合法性审查程序。面对新的机遇和挑战,我处制定了《文件合法性审查工作规程》,对审查时限、审查标准、审查意见进行规范,建立了疑难文件专家协助审查制度,改进了合法性审查意见文书内容,对文件涉法内容提供充分的法律依据,对不符合法律法规的内容,坚决予以纠正,让合法性审查充分发挥防火墙的作用。从源头上保障了政府决策合法有效,有力的推动了依法行政,提高了政府公信力。

    2.备案监督制度的新尝试取得良好效果。2017年,在备案监督领域开展了集中备案审查和示范点直报备案制度,这两项制度的实施,是贯彻落实十八届四中全会提出的“将所有的规范性文件纳入备案监督范围”,及时纠正违法文件的新举措,通过集中备案审查,提高了对备案文件的质量要求,增加了备案监督的权威性,促进文件制定机关重视文件制定质量和程序,推动法律顾问在文件制定过程中发挥作用,把文件的质量问题解决在正式实施前。通过直报备案制度,备案监督覆盖了部分旗县市区的规范性文件,不仅了解了旗县级政府制定规范性文件的种类、数量,存在的问题,同时也促进了盟市加强对其所属旗县级政府的监督工作,推动备案监督深入发展。

3.全面完成“放管服”规范性文件清理工作,促进改

革向纵深发展。做好“放管服”清理工作事关党中央、国务院改革决策的有效落实,是维护社会主义法制统一和政令畅通的内在要求。我处从讲政治的高度充分认识这次规范性文件清理工作的重要意义。“放管服”改革是党的十八大以来党中央全面深化改革的重大决策部署,是本届政府大力推进政府职能转变的先手棋、当头炮。目前改革已进入攻坚期,许多法律法规已经修订,如果规范性文件不相应修改,就会影响改革措施的有效落实。为了贯彻党中央、国务院重大决策部署,破除“放管服”改革的制度性障碍,促进改革依法向纵深发展,由我处牵头组织完成了全区规范性文件清理工作,全区各级政府和部门废止规范性文件共2313件,及时修改废止不适应改革需要的规范性文件。2017年的规范性文件清理工作,是推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展,营造实施创新驱动发展战略,推动大众创业、万众创新良好环境的重要制度调整,对促进新经济、新动能成长具有重要意义。

(二)存在的问题

    1、合法性审查工作仍然有待于提高。在合法性审查工作量增加,特别是大额资金使用、合同协议等专业性程度高的文件转来审查时,没有做好足够应对的准备工作,显得手忙脚乱,在《规程》和法律顾问制度实施后,情况才略有好转,在新的一年里,如何担负起审查职责,出具专业的高质量的审查意见,为自治区重大决策发挥把关的作用,还需要解放思想,出新招,出好招,适应最新的工作需求。

2、备案监督工作需要进一步加强。在备案监督工作方面投入的精力和时间有限,每年承担的500——700多件的规范性文件备案监督工作开展不力,不能做到每一个文件都认真细致的审查,处室将重心工作和核心力量放在前置合法性审查工作上,对于备案监督工作有心无力,缺乏应对目前状况的有力的举措。

3、调研工作未能实施。对于年初计划进行的调研,包括其他省市和盟市的调研都没有开展,未能学习其他省的好的经验和做法,也未能深入了解盟市和旗县的工作实际,在工作的拓展和备案监督的实效上有所欠缺。

4、理论研究工作的开展受限。由于人员和时间关系,一些应该总结的成功经验未能及时总结,一些应该开展的理论研讨也未能及时研讨,以理论指导实践的工作滞后。

5、在调动处室工作人员工作热情和积极性上缺乏有效的手段,我处工作没有出差,没有培训,每天埋头于无休止的文件,让人疲惫,缺乏足够的动力。

三、2018年工作安排

2018年,我处以党的十九大报告精神为指导,积极应对政府法制工作新机遇、新挑战,认真研究新思路、新方法,以饱满的热情和严谨的作风开展规范性文件制定和备案审查工作。

(一)推动重大行政决策合法性审查工作再上新台阶

1、贯彻落实国务院拟实施的《关于完善行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》。国务院法制办拟提请国务院出台《意见》,2017年已经完成征求意见,我们提前谋划,提前准备,待《意见》颁布实施后,做好贯彻落实工作,提请自治区政府出台相应的贯彻落实文件,召开全区的会议部署规范性文件和重大行政决策合法性审查的工作,举办全区范围的培训,积极推进合法性审查工作;

2、探索重大行政决策法律顾问审查机制,建立稳定规范的法律顾问协助审查制度,发挥法律顾问协助审查作用,将法律顾问协助审查制度化、规范化;

3、研究起草合法性审查标准,建立体系化的合法性审查标准将作为2018年的重点工作。第一步,先建立合法性审查标准,让每一个内化于心的标准外化于行,成为表格化的操作。第二步,强化科技支撑,努力将互联网、大数据、智能检索等现代信息技术和精细化管理、闭环式管理等现代管理方式,融入到合法性审查标准化建设的制度设计和管理流程中,升级改造行政规范性文件电子管理系统,构建行政规范性文件合法性审查标准化工作综合平台,在未来二年努力实现“制度+科技”的电子化运行模式。

(二)创新备案监督方式,发挥备案监督实效

1、坚持集中备案审查制度,扩大集中备案审查范围;

2、坚持直报备案制度,加强对盟市和旗县规范性文件制定的指导;

3、探索专家协助备案审查的工作机制;

4、开发全区统一的备案监督电子报备系统,建立全区统一的大数据平台。

 

 

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