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《内蒙古自治区邮政条例》 立法后评估报告
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作者:立法一处    来源:立法一处     时间:2018-03-09 10:33    浏览次数:

邮政业是国家重要的社会公用事业,是现代服务业的重要组成部分,是国家不可缺少的基础性行业,也是面向民生的现代服务业,在促进经济社会发展、满足人民生产生活需要、保障公民基本通信权利等方面发挥着重要作用。为了促进内蒙古自治区邮政业发展,《内蒙古自治区邮政条例》(以下简称《条例》)于2011年11月16日经内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过,自2012年1月1日起开始施行为了全面掌握《条例》颁布以来的实施情况,进一步了解我区邮政业发展、《条例》的执行情况以及在促进全区邮政业发展中发挥的作用,内蒙古自治区政府法制办会同自治区邮政管理局选择了《条例》作为立法后评估对象,对《条例》的实施情况做了初步评估,为该《条例》的修订提供依据。

一、评估的基本过程

    (一)组织领导

为了更好地开展本次立法后评估工作,自治区政府法制办、自治区邮政管理局成立了立法后评估组织机构。组织机构由自治区政府法制办、自治区邮政管理局分管领导担任组长,工作人员由自治区政府法制办立法一处、自治区邮政管理局政策法规处等有关人员组成。同时制定了立法后评估方案,下发了《关于开展<内蒙古自治区邮政条例>立法后评估工作的通知》(内邮管联〔2017〕2号),明确分工,积极部署,组织专门人员开展本次评估工作。

(二)评估工作方式

 1.组织专题问卷调查活动。该项工作历时近两个月,调查对象范围覆盖了全区12个盟市及部分旗县、乡镇的相关人员,问卷调查共回收问卷1300余份为确保问卷调查能够真实、客观地反映出《条例》实施五年来的效果,主要采取了以下措施:一是有针对性地分类设计调查问卷。分别设计了针对相关政府部门、邮政管理部门、邮政快递企业及消费者的四类调查问卷,通过科学合理设计调查问题,从多角度全面了解不同群体对《条例》的认知,广泛征求相关部门和公众对《条例》实施情况的意见和建议,确保了问卷调查的科学性和针对性。 二是问卷调查形式、渠道多样丰富。在中国邮政快递报社的大力支持下,在自治区邮政局门户网站上设置了《条例》问卷调查漂浮窗,有效加强了问卷调查工作的宣传影响,设计了在线答题系统,便于社会各界在线参与问卷调查,在自治区法制办网站上同步进行了公布,扩大影响面。各盟市邮政管理局也积极配合做好动员宣传,采取在315消费者权益日进行街头调查访问、结合下乡检查深入基层开展问卷调查等多种形式,确保了问卷调查形式渠道的丰富性。 三是实现了调查对象的广泛覆盖。自治区邮政管理局及盟市邮政管理局工作人员基本实现全员参与调查。各盟市辖区内邮政、快递企业参与对象覆盖了盟市、旗县、乡镇苏木邮政局所和快递网点,切实反映出各级企业从业人员的实际诉求。消费者调查对象反映出不同年龄段、不同地区、不同职业消费者的意见建议。

2.开展调研座谈等活动。为了进一步了解《条例》实施效果,我们结合日常检查、执法活动、实地调研、座谈等方式,听取盟市局、邮政快递企业的意见,取得了第一手的反馈意见资料,为《条例》立法后评估工作奠定了基础。

3.资料收集。在评估过程中评估小组还收集了与邮政工作有关的资料和信息进行了参考研究,包括涉及邮政业的法律法规和规范性文件等,对比最新修订的《邮政法》等相关法律、部门规章,全国各省、自治区、直辖市最新出台的邮政条例,国务院及自治区政府出台的规范性文件,具体参考内容如下:

1)中华人民共和国邮政法:于2009年4月24日第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订;根据2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国邮政法〉的决定》第一次修正;根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国义务教育法〉等五部法律的决定》第二次修正。                                    

2)邮政行政执法监督办法:《邮政行政执法监督办法》已于2014年11月20日经第13次交通运输部部务会议通过,自2015年1月1日起施行。

3)快递业务经营许可管理办法:《关于修改〈快递业务经营许可管理办法〉的决定》已于2015年6月19日经第8次部务会议通过,由交通运输部令2015年第15号公布,自2015年6月24日起施行。

4)邮政普遍服务监督管理办法:《邮政普遍服务监督管理办法》已于2015年10月9日经第17次部务会议通过,由交通运输部令2015年第19号公布,自2015年12月1日起施行。

5)集邮市场管理办法:《集邮市场管理办法》已于2016年5月12日经第9次部务会议通过,由交通运输部令2016年第58号予以公布,自2016年8月1日起施行。

6)邮政业标准化管理办法:已由2012年10月9日中华人民共和国交通运输部第8次部务会议通过,2012年11月17日交通运输部令2012年第7号公布,自2013年1月1日起施行。

7)邮政行业统计管理办法:已于2011年10月11日交通运输部令第8号发布,根据2013年4月12日交通运输部令第8号《关于修改<邮政行业统计管理办法>的决定》修正。

8)邮政行业安全监督管理办法:已于2011年1月4日交通运输部令第2号发布,根据2013年4月12日交通运输部令第6号《关于修改<邮政行业安全监督管理办法>的决定》修正。

9)邮票发行监督管理办法:2010年11月25日交通运输部令第8号发布,根据2013年4月12日交通运输部令第5号《关于修改<邮票发行监督管理办法>的决定》修正。

10)快递市场管理办法:于2012年12月31日经交通部第10次部务会议通过,2013年1月11日由交通运输部令2013年第1号发布,自2013年3月1日起施行。

11)河南、重庆、湖北、青海、海南等省出台的《邮政条例》,这些省份的《邮政条例》均于2012年1月后出台,提出了一些具有参考价值的内容。

12)国务院关于促进快递业发展的若干意见(国发〔2015〕61号)2015年10月出台。

13)内蒙古自治区人民政府关于促进快递业发展的实施意见(内政发〔2016〕48号)2016年4月出台。

14)《快递暂行条例(征求意见稿)》已于2017年7月,由国务院法制办公室面向全社会征求意见。

二、对《条例》的总体评价

    为了适应邮政业日新月异的迅猛发展以及国家邮政体制的改革,按照自治区人大常委会五年立法规划和年度立法计划的安排,需要制定和出台一部符合内蒙古自治区邮政业实际的地方性行业法规,全面推进自治区邮政业发展  2006年开始,自治区邮政管理局就开始了《条例》的调研论证和起草工作。2009年,《条例》列入自治区人大常委会立法调研项目。期间,调研组先后区内外进行了调研,在当地盟(市)、旗(市)党委、人大、政府、邮政快递企业及有关部门的大力支持和积极配合下,调研组通过听取汇报、座谈分析、实地查看等多种形式,广泛征求了各方面的意见,深入基层实地了解自治区邮政业发展的有关情况,深入了解各方面对于邮政业立法方面的诉求,并就一些重要问题进行深入的探讨和剖析,达成共识,取得良好的效果。2011年11月16日经内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过,自2012年1月1日起开始施行

 《条例》共8章,57条,《条例》具体特点表现为:一是规定了《条例》制定的目的、实施对象、相关部门的责任义务;二是明确了各级人民政府应当按照城乡公共服务均等化的要求,对农村牧区通邮给予重点扶持,以及邮政企业应按普遍服务标准对邮政设施相应的设置投入,重点明确了信报箱、村邮站设置的相关要求;三是规定了邮政企业提供普遍服务的义务内容,重点包括停限办、投递频次、寄递时限等内容;四是规定了快递企业的义务,主要包括快递经营许可、停止经营报告以及保护用户快件安全及隐私等内容;五是规定保障用户保密权益、用户禁止寄递禁寄品、寄递企业要执行收寄验视制度、应急工作、邮政标示车辆管理以及寄递方面违法行为;六是明确要加强监督管理,规定邮政管理部门对行业职鉴、统计、监督检查、补贴资金监管等职责;七是强调法律责任,规定了违反本条例要求的送达时限、通邮时限、未报告停限办业务、不符合法定标准等方面的处罚措施,提高了法律的震慑力。

通过本次立法后评估结果显示,《条例》颁布以后,得到了各级政府、有关部门和社会公众的认可,《条例》的立法目的得到了较好地实现,有着很好的实施绩效。

(一)从立法目的看,《条例》的立法目的得以实现。《条例》在实施后,有效保障邮政普遍服务,加强了对邮政市场的监督管理,切实维护用户合法权益,促进邮政业健康发展,基本满足经济社会发展和人民生活需要。

    (二)从绩效上看,《条例》的实施绩效较好。《条例》颁布实施后,得到了很好的宣传,尤其是2012年各盟市邮政管理局成立以后,《条例》的宣传和影响力进一步扩大。

(三)从立法质量上看,《条例》的立法质量较高。《条例》与《邮政法》等法律法规相协调,并与自治区邮政业发展相结合,其适用性和可操作性强,立法质量较高。

总之,《条例》在我区邮政事业上具有里程碑意义,有力促进我区邮政业发展步入法治轨道,进一步推动我区邮政工作迈入规范化、制度化、法制化管理进程。《条例》实施五年来,在保障邮政普遍服务加强对邮政市场监督管理维护用户合法权益促进邮政业健康发展等方面发挥了重要作用,是一部很好的地方性法规。

    三、《条例》实施的绩效评价

   《条例》实施以来,推动了内蒙古自治区邮政业的发展、有效提高了邮政普遍服务和快递服务水平,进一步规范了行业发展秩序,有力促进全区邮政业健康快速发展。

(一)自治区邮政业规模迅速扩大。2012-2016年,全区业务总量从15亿元增长至27.3亿元,年均增幅15%;快递业务量从2440万件跃升至8471万件,年均增幅34.6%。2017年内蒙古邮政行业总收入、业务总量同比增速均高于全国平均水平。目前, 全区402家邮政和快递企业,共有2595个快递营业网点、1482个邮政普遍服务网点,8197个邮政便民服务站,遍及城乡,接服务用户超过1200万人。

(二)政策环境优化。将自治区农村牧区邮政基础设施建设和运营的支持政策纳入《国务院关于进一步促进内蒙古自治区经济社会又好又快发展的若干意见》将邮政和快递基础设施建设、促进“快递下乡”等内容列入《加快电子商务发展若干政策规定》等文件中。争取减免了邮政普遍服务车辆过路过桥通行费用以及邮政企业2012年至2015年房产税。为落实《国务院关于促进快递业发展若干意见》,内蒙古自治区政府出台了《内蒙古自治区人民政府关于促进邮政业发展实施意见》。盟市局争取地方支持取得明显效果,陆续出台相关政策,为邮政业发展创造了良好的政策环境。

(三)普遍服务能力增强。全区初具现代化规模的邮政服务网络基本形成,为保障邮政基本服务提供了支撑。农村区邮政局改造和邮政机要通信基础设施建设工程稳步推进,整修、翻建和改造网点375处,邮政网点标准化、信息化水平稳步提升。借力地方民生项目,邮政企业以便民服务站形式建设村邮站,超额完成国家局下达的村邮站建设任务。与自治区发改委等部门加强联动,积极推动空白乡镇邮政局补建工作,自治区146个空白乡镇邮政局全部建成并投入运营。普遍服务功能不断完善,服务民生、服务“三农”领域不断拓展,邮件全程时限水平基本达标。普遍服务平稳推进,全区有1482处邮政普遍服务网点5597个村邮站持续保障农牧民基本用邮需求。

(四)快递业发展迅速。全区快递业务规模增长迅速,2017年全区日均揽收快递26.9万件,日均快递处理量70万件,23000多名快递员每日走街入户,已成为群众日常生活不可或缺的一部分。市县乡村四级快递物流体系建设初见成效,快递业务量、业务收入增幅均超过全国平均水平,快递物流园从无到有,11个盟市级快递物流园有效促进了企业转型升级,集约式发展。快递下乡不断深入,全区772处乡镇中,已设立快递网点的乡镇数目达588处8个盟市快递服务乡镇覆盖率超过80%。全区已有标准化营业场所处1152处,网点标准化达标率达63%。

四、《条例》实施效果及实施过程中存在的问题

从调查结果上来看,《条例》实施五年来,基本实现了促进全区邮政普遍服务水平提升、规范快递市场秩序、维护人民群众的合法用邮权益的立法目的。参与调查的相关政府部门、邮政管理部门工作人员、邮政快递企业从业人员消费者整体认为《条例》落实情况和实施效果比较好。同时,调查结果也反映出:随着邮政业不断发展的形势变化,《条例》部分内容已无法满足人民群众日益增长的用邮需求,不能适应当前行业形势的发展,有待进一步修订完善。

(一)对条例的理解和认知程度

从搜集的调查问卷情况来看,除邮政管理部门,部分邮政、快递企业从业人员对条例了解之外,其他人员对《条例均为基本了解。

(二)条例的宣传情况

从搜集的调查问卷情况来看,各级邮政管理部门都进行了主动宣传,邮政快递企业也积极参与宣传。部分群众和有关单位都基本了解条例主要内容宣传主要渠道有广播电视、报纸、网络站等媒体报道,发放宣传册、宣传单,悬挂标语等。

(三)条例贯彻落实情况

从搜集的调查问卷来看,受访人员均认为条例实施以,推动了邮政业发展,行业发展得到了地方的支持,消费者对用邮过程中维护自己的权益的意识不断增强,对于规范邮政市场秩序,保障寄递渠道安全畅通也有明显促进作用。

(四)条例贯彻落实过程中存在的问题

《条例》实施五年来行业发展日新月异,尤其是快递业发展突飞猛进,2012年地市级邮政管理局成立,给行业监管工作带来了新的活力。但是,随着人民群众用邮需求的日益增长、快递服务向下延伸的迫切要求、寄递渠道安全监管日趋严峻等问题和挑战层出不穷,《条例》部分内容已不符合当前行业发展和监管实际。通过此次立法后调研评估活动的开展,进一步发现了一些问题:

1.缺少地市邮政管理部门监管权限职责的内容

2012年,全区12个盟市均已成立地市级邮政管理局,现行《条例》还未规定相关内容,需要明确地市邮政管理局法律地位,便于开展工作。

2.地方政府对邮政业关注和支持水平不够,建议通过《条例》的修订,加强地方政府对邮政业发展支持力度

 近年来,虽然地方政府对邮政业发展给予了一定的支持,但是力度仍相对不,尤其是行业基础设施建设、快递企业车辆通行等方面还有很多短板。同时,邮政快递作为服务支持产业,对电子商务、现代农业、制造业的发展都起到促进作用,需要地方政府鼓励建立合作发展机制,促进快递服务与相关产业融合发展。

 3.对于邮政普遍服务的要求有待进一步提升

新修订的《邮政普遍服务》标准2017年3月1日起施行,在服务能力、服务时限等方面提出了新的要求,《条例》中相应条款也应予以修改同时近年来,信报箱的原有功能已经不能满足人民群众日益增长的用邮需求,新的普遍服务标准在重申现行标准“城镇居民楼应设置接收邮件的信报箱”基础上,将邮政包裹柜纳入到用户接收邮件设施的范畴中因此,《条例》对于信报箱建设的要求也应予以完善。

4.关于快递企业的相关规定已不能适应日益发展壮大的行业发展实际,建议进行补充完善

  快递业是现代服务业的重要组成部分,是推动流通方式转型、促进消费升级的现代化先导性产业,也是支持电子商务的重要产业。近年来,随着快递业发展迅速,在降低流通成本、支撑电子商务、服务生产生活、扩大就业渠道等方面发挥了积极作用。但与此同时,快递业发展方式粗放、基础设施滞后、安全隐患较多等问题仍较为突出,人民群众对服务水平、能力、时限、从业人员素质以及企业内部管理的要求越来越高,对妥善解决用户与企业发生纠纷、矛盾的要求也越来越高。当前实行的《条例》中对快递的相关规定较少,亟待进一步完善补充,因此本次修订《条例》建议将“快递业务”一章进行细化、补充。

5.当前寄递渠道安全形势日趋严峻,现行《条例》对行业安全的相关要求有待完善

近年来,社会媒体频频曝光的快件被盗、用户个人信息泄露、违法收寄禁寄物品等事件,使得快递行业成为消费者维权的热点领域。现行《条例》对于安全的要求还不够深入,未提及实名收寄制和过机安检等内容为了维护寄递渠道安全,应要求寄递企业建立并严格执行收寄验视、实名收寄、过机安检等制度,遵守国家有关禁止寄递或者限制寄递物品的规定因此《条例》应该对安全部分进行补充和细化,进一步突显寄递渠道行业安全保障的重要性。

五、评估结论

结合行业不断发展出现的新变化,应进一步修订完善《条例》,根据《中华人民共和国邮政法》等最新修订的邮政业法律法规以及多年来全区邮政工作实践经验,建议从以下方面对《条例》补充和完善:

(一)进一步明确省级以下邮政管理部门的职责

最新修订的《邮政法》补充了省级以下邮政监管机构的职责,因此《条例》应补充规定:自治区邮政管理部门和依照国务院规定设立的市级邮政管理部门或者机构负责对本行政区域内的邮政普遍服务、特殊服务和邮政市场实施监督管理。

(二)建议通过《条例》的修订,加强地方政府对邮政业发展支持力度

1.对于支持自治区快递业发展方面的建议

一是建议县级以上人民政府应当将快递行业发展纳入国民经济和社会发展规划,将快递服务基础设施建设纳入本级城乡规划和土地利用总体规划,保障快递服务与当地经济社会协调发展。二是建议县级以上人民政府应当制定扶持和鼓励措施,支持快递行业与电子商务、制造业等关联产业构建合作发展平台,促进快递行业与电子商务、制造业等关联产业有机融合和联动发展。三是建议鼓励快递企业整合资源,与民航、铁路、公路等运输行业联动发展机场、车站、口岸等单位应当支持快递企业建设快件集中处理场所,提供快速配载、装卸、交接等服务。四是建议机关、企事业单位、住宅小区管理单位、高等院校等应当为快递企业收寄和投递快件提供通行、临时停车、代收、保管等便利服务。鼓励通过设立快件集中代收代投服务点、设置自助服务终端等形式,为快件收寄和投递提供便利和安全保障。

    2.对邮政普遍服务支持方面的建议

    由于内蒙古地区幅员辽阔,邮政普遍服务的保障任务十分艰巨,为确保全区人民群众享受到基本而有保障的邮政服务,应在《条例》中进一步明确对邮政普遍服务的支持,重点扶持农村、牧区、少数民族地区、交通不便地区和边远地区邮政的普遍服务和特殊服务。县级以上人民政府可以对信报箱或者智能信包箱的建设和维护给予政策和资金支持。鼓励邮政企业或者第三方企业建设智能信包箱,满足人民群众用邮需求。

   (三)进一步加强对行业服务的规范

    1.对普遍服务方面

    进一步提高《条例》中对原有普遍服务时限的要求,支持最新出台的《邮政普遍服务标准》的贯彻落实,邮政企业应当严格按照《邮政普遍服务标准》提供服务。

    2.对快递服务方面

一是要求快递企业应当加强服务质量管理,完善安全保障措施,按照国家规定的相关标准,为用户提供迅速、准确、安全、方便的服务。二是采取加盟制经营的品牌快递企业应当加强对其加盟企业的安全生产管理,加盟企业发生生产安全事故给他人造成损害的,品牌快递企业依法承担连带赔偿责任。 三是经营快递业务的企业接受网络购物、电视购物和邮购等经营者委托提供快递服务的,应当与委托方签订安全保障协议,并向邮政管理部门备案。对于网络购物、代收货款以及与用户有特殊约定的其他快件,快递企业应当与寄件人在合同中明确投递验收的权利义务,并提供符合约定的验收服务,验收无异议后,由收件人或者代收人签字确认。四是要求快递企业加强对从业人员的管理,建立员工实名档案,加强员工的法制、安全生产、职业技能、职业道德教育和培训。五是快递企业投递快件,应当告知收件人或者代收人当面验收。快件外包装完好的,由收件人或者代收人签字确认。快件发生延误、丢失、损毁或者内件短少的,快递企业应当按照与用户的约定,依法予以赔偿。

(四)建议《条例》完善保障行业安全相关内容

一是建议根据强制性行业标准《邮政业安全生产设备配置规范》要求,对快递企业营业场所和处理场所的安全生产设备配置作出规定二是《条例》主要提到了收寄验视,对实名登记和过机安检没有相应的规定,建议明确邮政企业、快递企业建立并执行收寄验视、实名收寄、过机安检等制度,遵守国家有关禁止寄递或者限制寄递物品的规定三是建议对用户个人信息加强保护,邮政企业、快递企业及其从业人员不得泄露或者违法提供用户使用邮政服务或者快递服务的信息四是建议要求邮政企业、快递企业应当安装监控设备,对邮政营业场所、快件处理场所实行安全监控,防止邮件和快件短少、丢失、损毁。

(五)建议《条例》进一步明确法律责任

 建议在遵循《行政处罚法》和《邮政法》的基础上,细化处罚条款,明确法律责任,使行政执法工作更具有可操作性。


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