依法行政认知与实践初探
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作者:法制办    来源:     时间:2015-12-25 14:48    浏览次数:

 

 依法治国,建设社会主义法治国家,是党中央确立的跨世纪治国方略。如果说依法行政是实施这一方略的核心,那么依法行政的关健是依程序法办事。人们一般认为,法律活动的程序性是指立法和司法活动的程序性,而行政活动程序性是被排斥在外的。随着法治进程的推进,行政程序已逐步成为人们关注的问题。行政程序与依法行政的关系如何?如何通过健全行政程序的途径来严格依法行政?以下对此作粗浅的探讨。   

一、 重实体轻程序是当前影响依法行政的重要原因

自从党的十一届三中全会以来,虽然我国行政法制建设成绩斐然,但它相对于我国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后。这种落后最重要的表现就是:(1)立法上重实体轻程序,重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题,如行政机关的权限、职责,行政相对人的权利、义务,行政行为的条件、标准等;而忽视对相应程序上的规范,如对行政的方式、步骤、时限,行政机关的程序义务,行政相对人的程序权利等,在有关立法中很少规定。在现有行政程序规范中,多只是涉及监督和救济,如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等;而很少规定事前、事中的程序,如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。(2)程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事,甚至片面认为行政执法只是依照法定职权,对法定程序无关紧要;违反法定职权才是违法,违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政,阻碍国家法治进程。造成有法难依,有法不依。党的十一届三中全会以来,我国制定了不少法律。可以说,一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已基本形成,在社会政治、经济、文化和其他领域已基本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好,人民群众对一些地区和部门存在的有法不依,执法不严、违法不究的现象反映强烈,不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法,可操作性差。以至有法难依,有法不依,法律虚置。有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求,也是对公民的要求。由于行政程序的不健全,法律上虽然规定了公民的实体权利,但难以实现。而行政机关必须履行的义务也没有很好履行。然而程序规范的不完善使得公民在行使权利时受到不同程度的限制;对行政机关答复时间没明确规定,使公民不知何时实现其权利;对办理条件不作界定,使公民不知怎样实现其权利。由此可见,公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的,才能更好依法行政。影响对行政行为的有效监督,难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现,由于在行政管理活动中行政机关是管理者,相对一方是被管理者,行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下,保护的重点只能是公民个人,这是正义观念的起码要求。由于我国还没有建立起现代行政程序(其作用就是控制和约束强大的行政权),对行政自由裁量权缺乏有效监控,因此对行政行为还算不上真正有效监督,各种不依法行政、滥用职权的现象时有发生,影响法律正义的实现。

二、 依法行政的关键是依法定程序办事  

 法治的基本原则主要就是程序规则,法治的关键是程序问题,依法行政的核心是依程序办事。在当代要特别强调依照法定程序办事,按照预设的程序规则行为。1、健全行政程序是落实依法行政的有效途径。社会主义法制的内涵包括有法可依,有法必依,执法必严。违法必究。简单说,就是有法可依,依法办事两大部分。现在大家都承认我们已制定了不少法律,无法可依的局面大为改观,当务之急是在加强立法的同时,要花大力气使已有的法律得到实施、遵守,即做到依法行政。如何寻找这一途径?健全行政程序是必然选择。因为:其一,实体不能取代程序。行政程序,是由行政行为的方式和步骤;按一定时限和顺序构成的行为过程,它包括时间和空间两方面。空间,指行政行为的步骤、方式和形式;时间,指行政行为各步骤的时间及其相互间的顺序。如果没有程序,实体规定就等于零,是写在纸上的无法操作的空规定。从这一意义上说,没有程序也就没有实体,正如没有形式也就没有内容一样。我们所颁布的大量的实体法,要使之得到落实,就必须健全程序尤其是行政程序。因为我国有80%以上的法律由行政机关来执行,建立健全行政程序尤其重要。其二、对法律价值的评价,不能仅从实体内容本身去评判,而更应从程序方面去判断。法律的价值只有在实施过程中才能得到体现、评价。其三、一切实体上的弊端都必须最终在程序上得到解决。例如,法律赋予税务官员一定的减免税实体权力,是必要的,但它又可能给税务官员带来贪污受贿等弊端。要克服这些弊端不能靠削减其实体权力来解决,而必须要运用程序上的规范来解决,例如公开减免税条件,监督审批环节等。由此可说,行政程序法是一部行政操作法,程序的完成过程就是法治的实现过程,也是依法行政的具体过程。   2、健全行政程序是提高行政水平的关键。在行政管理的行政机关和相对人这对矛盾中,行政机关是矛盾的主要方面,它能否依法行政是主要的。如何提高依法行政的水平是现代管理的根本要求。行政程序是科学管理的方式和步骤的法制化,是科学性与法律性的统一。设置合理、科学的程序,将大大提高行政效率,保证行政行为的公正和正确。当然,行政程序法只是行政行为重要的法律,并不是要求所有行政程序都由法律规定。非普遍性行政行为可由一定范围适用的行政程序来规范。而且行政程序具有明显的条件导向性,即当具备一定条件时,依行政程序势必会得出一定的结论。因此,行政权力如果依严格的要件进行,一般应视为合理的,这样不仅使行政决定具有合法性、相对稳定性,而且强化了行政相对人对行政决定的服从感、认同感,从而达到提高行政效率的目的。3、行政程序是监督行政机关依法行政的重要手段。由于现实生活是无限丰富、复杂、多变的,法律规定总是有限的,不能包涵、括尽一切,因而法律为行政机关赋予羁束裁量权的同时,也赋予自由裁量权,使行政机关在适用法律时针对不同情况作出不同的处理。如何对行政自由裁量权包括行政滥用职权的有效监控,便成为依法行政的重要内容。这需要立足于制订科学的行政程序。行政程序一旦成为法律规范,就与法律的实体权利义务一样,形成程序权利义务,从而对行政行为起到监督制约作用。这种作用可表现在两个方面:一是防止滥用权力。行政职权具有法定性和有限性的特点,程序规范则是维护这一特点的有力武器。每一种程序是对权力范围、权力行使方法、行使对象的界定,超出该范围或不按规定行使权力即属违法。例如,《身份证条例》规定公安人员在检查居民身份证时,必须先出示自己的工作证件,这是表明身份的程序。由于这一法律规定,被检查身份证的公民就取得了程序权利,有权要求公安人员出示工作证件;公安人员承担了程序义务,必须出示自己的工作证件。如果公安人员侵犯公民的程序权利,同样是违法行为。行政诉讼法规定,可以对此提起诉讼,程序违法是构成具体行政为被撤销的理由,从而对公安人员依法行使权力实行有效监督。二是防止行政机关失职。行政机关在享有某一职权的同时,就承担了合法行使职权的义务即职责,行政机关不能放弃职权,否则就是失职。通过制订行政程序,可使行政机关受到严格的监督,不致于失职。例如法律规定行政机关对公民申请许可证或执照的行为必须在一个月内答复,公民就有权力要求该行政机关在一个月内答复的程序权利,该机关就承担了一个月答复的程序义务。如果该行政机关工作人员擅自放弃职权,不履行法定职责时,上级行政机关或权力机关将追究其失职的责任;公民也可以向人民法院提起行政诉讼。   4、健全行政程序是依法行政的重要保障。行政程序一方面为行政权力的行使设定了严格的规则,行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定按事先设计好的公正合理程序进行,起到防止侵害相对人合法权益的作用。另一方面,行政程序又为公民提供了程序权利。一般来说,行政程序对行政机关来说是义务性的,而对行政相对人来说则是权利性的。例如听证程序就是使当事人拥有听证权,可以申辩和质证,并有得到通知权、申请回避权、委托代理人权等。行政相对人通过这些程序权利来保障实体权利,从而保持了行政与相对人权利的大体平衡,公民更好依法办事。 

三、 健全行政程序制度,落实依法行政

   依法行政重在程序办事,因此落实依法行政必须树立重视行政的民主程序意识,尤其是行政人员要带头遵守行政程序,国家要加强行政程序立法,各级行政机关要重视程序制度建设,要根据行政事项的性质、内容设定一系列具体、适当的程序制度,规范行政权力的运行。当前应看重健全和执行以下行政程序制度:   1、职能分离制度。为了加强权力制约,防止行政机关及其工作人员以权谋私、滥用权力、侵犯相对人合法权益,必须将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离,使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌握和行使。例如我国《行政法》就规定了两种职能分离制度:一是办案与决定处罚相分离;二是罚款决定的机关与收缴罚款的机关相分离。由于罚款这一行政处罚具有特殊性,极易导致各种形式的腐败,因此该法规定,除个别情形外,作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款,当事人在规定的时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库,任何行政机关和个人不得以任何形式私分和截留。这样不仅可以防止这一领域内的腐败现象的发生,也有利于行政决定的公正、准确。2、简易程序和普通程序分离制度。设定行政程序不仅要保障公民的权利,而且要提高行政效率,即行政程序的严格程度取决于行政行为影响到的相对人的权益和行政程序本身对社会公共利益的影响之间的关系。因此必须要对不同的行政行为规定严格程序不同的行政程序;简易程序与普通程序。对一些影响当事人利益较少的行政行为可设定简易程序,以有利于提高行政效率,应付庞大复杂的行政管理。当然简易程序 简便,可以当场作出决定,但执法者也必须出示执法证件,填写预定格式、编有号码的行政决定书。而正式严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高,国家所付出的较当事人受到保护的利益更大。因此对影响当事人利益较大的行政行为才应设定普通程序,这一程序应有严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定。普遍程序与简易程序要相互分离,按不同条件分别适用。3、说明理由制度。说明理由是指行政机关作出涉及相对人权益的决定、裁决、特别是作出对相对人权益不利影响的决定、裁决,必须在决定书、裁决书中说明根据(法律、法规根据或政策根据)和理由(事实证据和有关分析说明等)。说明理由不仅是政治文明的要求,而且有利于相对人更好地理解相应的行政行为,从而使相对人更好地理解相应的行政行为,从而减少行政机关执行公务的困难和阻力,以提高行政效率,保证法律和政策的顺利实施,落实依法行政。 4、不单方接触制度。行政机关某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决,不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触(包括接受一方当事人的宴请,在家接待一方当事人的求见等)和听取其陈述,接收其证据。不单方接触也包括行政处罚裁决机构就相对人违法行为作出处罚决定的过程中,不能在被处罚人不在场的情况下,单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量,交换意见和讨论处罚内容。5、听证制度。听证就是当面听取相对人的意见、申述、建议,接收其提供的证据和有关材料,并根据需要组织当事人辩论、质证,行政机关在充分考虑到各种相关因素和权衡各种意见后再作出行政决定。6、行政公开制度。行政公开是现代行政程序的重要制度之一,它包括的内容非常广泛,涉及行政法规、规章、行政决策、行政决定以及行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事程序及手续等。所有这些资料,凡事涉及相对人权利和义务并不属于法律法规规定应予保密的范围,都应依法向社会公开,任何公民、法人及其他组织均可依法查阅和复制。行政分开制度是行政的手段,公民行使依法权利,履行法定义务的重要条件,它可以增进公民对政府的信任,加强公民和政府之间的沟通和合作,调动公民参政的积极性;同时还有利于防止行政机关在行使职权中侵犯公民的合法权益。例如目前政府公开发行的《政报》、公开办事制度等都是这一制度的体现。   除了上述几项重要制度外,现行行政程序的其他制度如时效制度、实行公务公开制度、回避制度、复议制度等等,都必须引起我们的重视。只要结合实际来制定健全这些制度,依法行政就可以更好地落到实处。

 

                   阿尔山市政府法制办公室

 

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