基层政府法制机构在法治政府建设中如何发挥重要作用
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作者:法制办    来源:     时间:2015-12-25 14:45    浏览次数:

 

一、十八届四中全会部署的政府法制工作重点

党的十八届四中全会对新形势下法治工作进行了总体部署,提出了全面推进依法治国的战略决策。对于政府法制工作也提出了很多新要求和新举措,需要各级政府部门逐步落实。主要有:建立行政权力清单,推进各级政府事权规范化、法律化,实现依法全面履行政府职能;建立健全行政机关内部重大决策合法性审查机制,实行终身责任追究和责任倒查机制,建立政府法律顾问制度,实现依法决策;强化行政复议救济功能,完善行政机关负责人出庭应诉,涉及公民权利和义务的规范性文件要按照法定程序公开,全面推进以重大项目、公共资源配置、社会公益事业等领域的政府信息公开,实现对权力的有效监督和制约。

二、政府法制机构应该把握形势、主动作为

在全面推进依法治国的时代背景下,中央对基层政府提出了很多新要求,社会对基层政府产生了很多新期待,基层政府法制工作还需要认清形势,转变角色,加强自身能力建设,进而在新形势下有所作为。简要说政府法制工作应围绕以下几方面进行重点突破:

(一)服务政府决策。政府法制机构作为政府常务会的列席单位,应该明确责任意识和大局意识,从法制工作的角度,积极参与行政决策研究、制定、实施,对涉及公民切身利益的征地拆迁、公共事业等领域问题,既要敢于说不行,又要自信的说怎么能行,不是阻碍推进工作,而是怎样以法治思维、视角、程序,研究、分析、解决问题,为政府的科学决策和依法落实提供法制保障。很多在后期参与行政应诉中暴露出来的问题,我们发现其实很多是前期的工作欠缺所致,如程序不规范、执法不规范、证据没固定,信息没公开等等,很多是可以避免的。还有很多工作是以部门为主体的,由于部门大多法制机构薄弱,导致很多工作涉及群体利益的工作在新形势下显得被动,进而失控。这是,其实已经不是一个部门能够处理的,需要政府法制机构强化大局意识,及时介入进行研判、处理。

(二)强化行政复议。行政复议工作是直接面向公民、法人和其他组织的,作为对行政相对人的一种救济途径,具有准司法的性质。新行政诉讼法的实施,对行政复议工作提出了更高要求,将彻底改变以往行政复议维持免责的怪圈。另一方面,行政复议作为行政系统内部的自我监督与约束,在促进依法行政,防止权力滥用等方面发挥着重要作用,因此,行政复议工作需要在新形势下明确定位,强化责任,提升素质,推动政府部门依法行政,监督政府部门依法履职,要畅通复议申请渠道,方便当事人提出申请;要坚决纠正无正当理由不受理复议申请的行为;要深入调查,充分听取各方意见,查明事实、分清是非;要注重运用调解、和解方式解决纠纷;要敢于对违法或者不当的行政行为,撤销、变更或者确认违法;要自觉履行行政复议决定,对拒不履行或者无正当理由拖延履行复议决定的,要依法严肃追究有关人员的责任,让人民群众在每一个行政复议案件中感受到公平正义以及政府的公信力。

(三)提升文件审核质量。法制机构作为政府规范性文件审查的主要机构,要不断提升自身素质,所谓打铁还要自身硬,法制机构一定要以专业、高效、权威的水平和素质,进行审核把关,明确各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见,由法制机构进行合法性审查,并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定;未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的,不得发布施行。对不合法、不合规、与上级政策不一致的要敢于说不,同时要阐明理由,要指导怎样操作执行。对合法合规的要及时进行审签,提升工作效率。

(四)提升执法监督工作。在新一轮深化改革简政放权的大背景下,法制机构作为政府行政权力清单的审核把关单位,执法监督工作将面临着全新的工作任务。要强化监督意识,转变监督方式,改进监督方法。由过去的阶段性、集中性的监督改变为经常性、随机性的监督;由过去的比较单一的监督转变为监督与指导有机结合;由过去的只监督不追责转变为既监督又追责。由过去的事后监督为主,转变为事前、事中和事后全方位的监督。事前监督表现为权力清单的梳理审核,重点审核行政许可、行政确认;事中监督分为集中监督和个案监督,集中监督要以自由裁量权为抓手,确保执法公平公正。个案监督要重视对投诉、举报等问题的处理,以点带面,全面提升执法质量。事后的监督主要是重大行政处罚的备案、报告、行政复议、案卷评查等等,对个性问题要及时提出整改意见,对共性问题,要认真研究,提出切实可行的解决措施,确保整改落实到位。同时,对违法违纪人员要严肃问责。

法制机构执法监督工作面临执法部门多、执法种类多、执法内容广、执法程序严、执法监督问责难、执法监督人员少等实际问题,可以说执法监督工作任务重、要求高、难度大,需要政府法制机构攻坚克难,奋发有为。  

三、为着力做好以上几方面工作,应采取如下措施:

(一)加强组织领导。多年来,由于政治体制等历史因素,各级政府对法制工作重视不够,欠账很多,受中国传统官本位思想的影响, 重领导意志,轻法律规则观念根深蒂固。法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务还不相适应,法制机构在开展工作中还会因依法而遇到很大阻力,进而造成被动局面。习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。自治区要求各级人民政府及政府各部门要充分认识做好新时期政府法制工作的重要性和紧迫性,切实加强对政府法制工作的领导,把加强政府法制建设真正提到政府工作的重要位置,列入重要议程,主要负责同志要亲自抓政府法制工作,每年至少听取1次政府法制工作汇报,研究、解决政府法制工作方面的重要事项和工作开展中的困难。各级政府法制机构负责人要兼任盟行署、市政府副秘书长或办公厅()副主任,并参加或列席政府常务会议。赤峰市要求行政首长要对本地区、本部门依法行政工作负总责,切实承担起领导责任,将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。各旗县区人民政府每年要向同级党委、人大常委会和市人民政府报告推进依法行政情况。基础政府要按照上级精神,切实加强对法制工作的领导,提升法制工作水平。

(二)强化队伍建设。十八届四中全会提出建设高素质法制专门队伍,这为政府法制工作队伍建设明确了方向和目标。政府法制工作的政治性、政策性、专业性、知识性很强,做好政府法制工作,需要一支政治坚定、作风过硬、业务精通的政府法制工作队伍。十八届四中全会提出法律职业资格准入制度,这是其职业特点所决定的。但是在基层政府法制领域,还没有明确要求,领导层面,法律专业人才很少,政法系统法律专业人才也不足,甚至有些法制机构,都没有法律职业资格人员。而在各行政执法单位,法律专业人才更是十分欠缺。这一方面是由于多年来法制工作欠缺所致,另一方面也是因为法制机构岗位吸引力不足,对人才重视不够所致。

加强政府法制工作队伍建设,是做好新时期政府法制工作的迫切要求。各级政府及各部门要努力提高政府法制工作队伍的素质,关心政府法制机构的建设,要加大对法制干部的选拔、培养、使用和交流力度,法治系统作为专业部门要设门槛,对于参与决策、行政复议、文件审核等重要职能,要有扎实的法律功底做支撑,政府法制专业性强、涉及面广,行政确认颁证和民法衔接,行政处罚和刑法联系,而其自身又有很多特殊之处,涉及到公民权力,国家治理,行政事务等等,因此,要有法律专业知识,甚至具有法律职业资格。这样的条件,进而不断学习,不断钻研政府工作,才能胜任政府法制工作。同时,在政府法制机构工作的同志,也要自觉提高自身的素质,以适应日益繁重的政府法制工作的需要,为全面推进本地区或本部门的法制工作,履行应尽的职责,做出自己的贡献。

(三)强化制度建设。制度建设是引领政府法制工作快速推进的引擎,科学而完善的制度体系将有力的推动法制工作深入开展。

建立政府法律顾问制度。党的十八届三中全会明确提出普遍建立法律顾问制度。十八届四中全会指出:积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。政府法律顾问制度作为法治政府建设的分支系统,对于依法履行政府职能、深化行政执法体制改革、严格规范公正文明执法和监督行政权力行使都发挥着重大作用。我国的法律顾问制度才刚刚起步,发展不均衡,效果不理想。需要从制度方面加以约束、完善。增强法律顾问的话语权,使法律顾问的合法建议得到有效采纳,建设不当行政的概率。建立法律顾问的遴选制度,避免因领导个人意志导致的法律顾问素质不高,充分吸收具有法律职业资格、熟悉政府工作的专业人才进入法律顾问队伍,确保遴选的公平、公开。完善激励机制和惩戒机制,对于政府法律顾问,要通过激励和惩戒来调动积极性,改变干好干坏一个样,干不干一个样、围着领导转就是的错误思想。落实经费保障,必要的经费支持是做好法律顾问工作的保障,在市场经济条件下,要遵从市场规律,流汗又伤心会极大的损伤法律顾问的积极性,也不利于工作开展。

二是研究制定政府常务会议议题审查制度。2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》相继颁布,进一步明确要建立重大行政决策的合法性审查制度。自治区政府已经出台《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》进一步明确细化了重大行政决策的程序、步骤及追责机制。政府法制机构作为政府常务会议的列席单位,应该推动完善行政决策机制,将调查研究、听取意见、合法性审查、集体决定及责任追究,作为行政决策必须遵循的制度写进政府工作规则并监督在实践中贯彻执行。这样一方面提升了工作效率,另一方面提升了法制水平和决策质量。 

三是严格规范性文件制定备案工作。政府法制机构作为规范性文件制定审查和备案监督工作 的负责机构,应该采取有力措施,进一步严格规范性文件备案审查工作。一严格落实规范性文件的起草--征求意见--听证--合法性审查--政府常务会议讨论程序。确保政府及部门出台的规范性文件合法合理,不损害公民、法人、其他组织的合法权益。二严格落实备案制度。根据《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》的规定,规范性文件应当自发布之日起30日内,按照下列规定报送备案:(一)各级人民政府制定的规范性文件报送上一级人民政府备案;(二)旗县级以上人民政府工作部门制定的规范性文件报送本级人民政府备案。三全面审查文件内容。 采取书面征求相关单位意见、网上征求公众意见、组织召开论证会等多种形式,广泛征求各方面的意见和建议,对备案文件的合法性和合理性进行全面审查。四认真督促纠错修偏。根据审查情况,及时将审查结果反馈给报备单位,对存在内容违法的文件,要求其予以修改或撤销,确保规范性文件百分之百合法;对存在合理性问题的文件,要求其认真研究并妥善处理,增强制度设计的可操作性。 

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