最牛“钉子户”引发的关于政府行政规划现状的思考
───
作者:法制办    来源:     时间:2015-12-25 14:44    浏览次数:

 

作为一种重要的行政手段行政规划在现代社会发挥着越来越重要的作用。而法定性作为行政规划的特征之一,行政法要达到对外部的规制效果,就要依据特定的法律来实施。但是在现实生活中却往往存在行政主体不依照法律而任意的制定行政规划,从而侵犯了公民的合法权益。因此在本文中主要梳理一下行政规划的现状及其不足之处,并提出几点相应的规划建议。

一 、案件还原

重庆,2007年4月2日晚10时39分九龙坡杨家坪鹤兴路,伴随着一声轰鸣和高高腾起的尘土,屹立了一年多的“孤岛”,被夷为平地。至此,重庆“史上最牛钉子户”在网络上沸沸扬扬的传播了三年,最终以和解的方式解决,拆迁双方已就拆迁安置签订协议。在本事件中,户主杨武与其妻子杨萍因未与开发商南隆房地产开发有限公司与重庆智润置业有限公司的拆迁协议达成一致,于2004年9月拒绝搬出九龙坡区鹤兴路片区。历经三年法院对其六次的法院判决书的下达,户主始终未向开发商及其法院低头,毅然决然的守护在自家的小楼之内。法院多次的强制执行也并未真正执行。最终于2007年4月2日下午4时,吴苹和开发商终于达成异地安置书面协议,开发商在沙坪坝地区为其提供了一套商业用房,并按照相关标准进行了赔偿。

一个城市拆迁中的普通拆迁户,因为坚守宪法法条里的“私有财产不受侵犯”,而引发出了轰动全国的“最牛钉子户”事件。从小处说我们看到了公民对自己财产的捍卫,从大的方面来说,这是公民权利对政府权力的挑衅。在“钉子户”事件中,当地政府与法院强调拆迁是为了“公共利益”,但是开发商的公式却注明了此次拆迁是为了“商业、住宅开发”。尽管此次的拆迁涉及了对重庆旧城的改造,但是整个工程是否为了“公共利益”,我们却无从知晓。在本文中我们将探讨一下行政规划中行政主体与行政相对人如何共处。

二、行政规划的概念及其特点

行政规划,也称行政计划,是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前,首先综合地提示有关行政目标,事前制定出规划蓝图,以作为具体的行政目标,并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。行政规划 的策划与决定,与其说是法的行为,倒不如说是具有强烈政策性的行为。它具有综合性、法定性和广泛的裁量性三个特征。第二次世界大战期间到战后,资本主义各国纷纷认识到计划的重要性,行政规划成为建立福利国家的一个重要的行政手段。在我国,自中华人民共和国成立后就一直用计划来干预经济和社会生活,实行计划经济政策。自20世纪90年代以来,我国虽然建立了社会主义市场经济体制,但这并不是说国家行使行政权力的行为就可以不要计划或规划,可以盲目从事。相反,作为行政手段之一,行政规划仍然具有极其重要的地位。

三、出现“最牛钉子户”的原因

首先,谈一下“钉子户”主观原因。在这个事件当中,有些被拆迁的群众曾经向记者透露过这样的一个内幕:拆迁价格先由评估公司进行评估,然后由公司向拆迁户主公布补偿价格或者补偿方式等补偿方案。但是有些户主对补偿方案感觉不满意,就会出现户主延迟搬迁日期,从而对开发公司施加压力。并且搬迁日期越加延迟,户主拿到的拆迁补偿费用就越多。在社会主义市场经济的大环境下,物质生活水平越来越高,人们的价值观也发生变化,所以,同样是搬迁,当然是拿到越多的钱,对自己的利益就越大。久而久之,就出现了“钉子户这一现象。

其次,笔者认为出现“最牛钉子户”这一现象和我国公民的法律知识水平相关。在重庆的“钉子户”事件中,户主杨武与其妻子杨萍无数次说到过这样一句话——公民的合法的私有财产不受侵犯。而且杨萍女士也多次拿出宪法法条向法院讨要说法。笔者认为,在这次的事件当中,宪法和法律对公民私有财产保护的法律规定无疑对“钉子户”事件起到了推波助澜的作用。当然,这在我国的社会主义法治国家里,体现了宪法和法律所应该发挥的作用。在法治国家中,法律作为社会生活和国家权力活动的最高准则,政府使用权力的行为必须有严格的法律依据。人权是法治国家的精髓。人权的范围和保护程度是一个国家进步与文明的的重要表现之一,也是社会整体发展的重要因素。而人权的最大障碍则是国家或政府机关对人权的侵犯。而公民的合法权益在受到了不法侵害的同时就应该向杨萍女士学习,拿起法律的武器向侵害公民个人合法权益的政府机关说“不”。因此,笔者认为,我国公民法律素质的提高也与“钉子户”这一现象有密不可分的联系。

第三,当然,任何一件行政法律关系的出现不仅仅只有行政相对人的原因,笔者认为,在此次的事件之中,国家的政府机关工作部门也负有不可推卸的责任。通过相关记者的采访,当地的居民反映,在20世纪90年代以前,鹤兴路是杨家坪最繁华的商业中心和著名的“好吃街”,可居民房子大多建于20世纪40年代,年久失修,火灾不断。“大家都非常拥护政府的旧城改造,开发商也说了是拆一还一。”当地居民方兆鸣(化名)回忆说。可是除了不时有人上门登记、钻地检测土壤之外,接下来11年,鹤兴路虽时有“拆迁”消息流传,可事实上没有任何动静。“大家都听疲了。”以上的一段话向我们揭示了:房管局早在十几年前就已经向当地居民透露出了要对旧城进行改造的规划方案,但是却对此次的方案迟迟不作任何的意思表示,这不仅仅表现出政府机关工作部门的工作效率低下的问题,甚至使当地的居民对政府部门的公信力表示出了质疑。

四、透过“钉子户”事件来看我国的行政规划

在二战期间到战后,行政的使命急速扩大,增进国民福利、改善国民生活以及积极地影响和调节社会,成为各国政府的责任和任务。针对复杂的、流动性的行政需要,政府必须积极地干预国民的生产和生活,而实施这些积极的行政活动,都应具有一定的目标,必须从尽量多的角度去考虑问题,针对具体的情况来明确的提出未来的构想,并有计划地综合地推进为实现相应目标所必需的各种行政政策及公共事业,同时,在指导国民生活方面起到导向的作用。作为行政手段之一,行政规划具有十分重要的地位。构建和谐社会是党和国家在新的历史时期的重要战略目标,这就要求我们必须统筹各方面权利和利益、妥善处理各种社会矛盾。行政规划是指导国民生个、体现国家意志的有效方法,也是公权力直接面对私权利的领域,是最直接表现“政府形象”的领域。因此,行政规划与构建和谐社会密切相关。但是我国目前的行政规划制度不科学,存在很多不足,有时甚至成为引发矛盾的焦点,在一定程度上造成了社会的不和谐,这与我国提出的和谐社会理念相背离。而且繁多的不易规范的行政规划难免会给乱用行政规划的行为有空子可钻,成为行政违法的藏身之地。

第一,行政规划缺乏统一的立法。行政规划作为一项重要的具体行政行为,必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关行政规划的立法极为分散不统一。有些立法规定了 强制执行问题,有些却没有规定,即时规定了的,也十分不统一。因此在行政规划的具体行政行为中,行政主体应该怎么样来对行为对象进行规划?这个尺度应该怎么把握?责任由谁承担?这些问题都需要通过统一立法规定行政规划来加以解决。  

第二,预测性与前瞻性较差,科学性与针对性不足。之前在文章中也提到过,行政主体在实施公共事业及其他活动之前,首先综合地提示有关行政目标,事前制定出规划蓝图,以作为具体的行政目标,并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。这主要是针对行政规划具有可变性这一特性而说的。行政规划具有可变动性。俗话说,“计划不如变化快”,由于行政规划是针对未来可能发生的事情所作出的,而未来的因素具有较强的可变性,当决定行政规划的各相关因素发生变动时,行政规划自然也应当随之变化,这样该规划才能切实可行,否则,此行政规划就会落空。

第三,再分配功能失当,造成行政相对人负担不公平的情况时,没有有效的机制加以调整。在行政规划这一具体行政行为中,由于拆迁开发案件居多,而且在拆迁的规模中要涉及到多家住户的房地产。笔者相信,在此类的行政规划事例当中,使当地居民“乖乖地”接受开发方案,搬离自己住家的现象并不多见。或者大家一起联合以来给开发商或者政府压力以寻求更多的利益,或者一部分住户满意开发方案,接受开发补偿,而另一部分住户却认为开发方案远远不能满足自己的利益需要,拒绝开发补偿,这就导致了“钉子户”现象的发生。这就必然导致了政府或者开发商要拿出更多的一笔费用来安置“钉子户”,满足他们的利益。在此同时,也就出现了对行政相对人利益分配不均的现象。这也与我国的法律中规定的公平、平等原则相违背。再者,虽然有些人已经接受了之前的开发方案会心里产生落差,但是对于这种不公平的现象交易,法律并没有相关规定来加以保护他们的合法利益,继而引发公民与政府之间的社会矛盾。在处理这种社会矛盾的时候并没有相关的法律机制来予以平衡,这是与我国提出的和谐社会理念相背离的。因此国家、政府应当从尽量多的角度去考虑问题,针对具体的情况来明确的提出相应的法律应对机制,并有计划地综合地推进为实现相应目标所必需的各种行政政策及公共事业。

第四,民众参与程度不高,民意吸纳与公共利益协调机制不完善,行政规划行为的公开性与民主协商不足。在国,因为是社会主义法治国家,我国奉行的是主权在民的理论基础。国家作为人民权力的集中体现者有义务保障人民的合法权益以使公民在国家之中的地位免遭侵害。但是在现实生活中,政府机关行政规划行为却并没有很好的代表民意来展开事务,而且在这些工作事务之中,工作人员并不通知与公民利益相关人员参加听证会的情况下自行主张要对城市的建造进行规划。这样就更不用提那些与行政规划地区无相关利益的公民来表达意见了。民众的参与程度不高,只能说明政府办事不公开;民意不能完全表达,也只能说明政府做事违背了民主原则。民主是由全体公民——直接或通过他们自由选出的代表——行使权力和公民责任的政府。民主作为保护人类自由的一系列原则和行为方式它是自由的体制化表现。民主是以多数决定、同时尊重个人与少数人的权利为原则。所有民主国家都在尊重多数人意愿的同时,极力保护个人与少数群体的基本权利。我国作为一个社会主义法治国家,也是民主原则的积极推行者。国家内部如果不实行民主,那么这个国家的内部矛盾必然激化,这同样是不符合我国社会主义法治理念的。因此,为了实现民主,要对行政规划制定权加以一定程度的制约,并要求政府工作部门在展开工作的时候加大公开力度,使其在规划的时候,通过法律法规,确立出示公告,公开信息,提出意见书,组织公民听证会、专家咨询论证会等程序制度。而且没有正当理由,不得不经过这些程序而制定行政规划,以最大限度的维护公民之间的民主。

在法理学角度来说,由于行政规划一旦确定,就有了确定力,那么行政规划的行政主体和行政相对人就应该按照规划方案来予以实施,不能够随意的改变或者请求改变既定的规划方案。但是因为行政规划的制定一般是立足于现在而考虑未来,而且具有长期性。行政规划一旦制度,其就始终处于稳定性与灵活性的矛盾中。一方面,规划制定的目的就是希望能达到预期的效果,加上基于相对人利益保护的需要,往往就应该保持它所应具有的稳定性;但是另一方面,规划产生的基础是特定的政治、经济关系和社会关系,一旦这些关系发生变更,或者制定规划时所依据的判断是错误的,继续执行规划已经没有什么意义的时候,就应该适时的变更计划,这又是行政规划的灵活性的要求。因此,为了统筹各方面权利和利益、妥善处理各种社会矛盾,我国政府机关工作人员在进行行政规划的具体行政行为的时候,要切实保护公民的合法权利,按照构建社会主义和谐社会的要求,重新设置行政规划的运行机制,确立更为科学合理的原则。但是在构建和谐社会的进程中,要使行政规划更好地实现它的功能,做到既能保证正常的社会秩序良性运行,又不会妨碍社会和谐,激化社会矛盾,仍然有必要对行政规划进行更深入的研究与探索。

 

           内蒙古自治区卫生计生委  范婷芳

分享到: 0
主办单位:内蒙古自治区人民政府法制办公室  联系电话:0471-4826426  E-mail:fzb@nmg.gov.cn
地址:内蒙古呼和浩特市赛罕区敕勒川大街1号综合楼7楼  邮编:010098
蒙ICP备16003080号  蒙公网安备 15010502000757号
Copyright(c)©2015内蒙古自治区人民政府法制办公室